裁判要旨

行政机关在作出行政行为的过程中，可以依法予以中止。行政机关的中止行为一般属于过程性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。但构成拖延履职或者拒绝履职的，当事人可以提起行政诉讼。

基本案情

陈泽六因在木工作业时受伤，向重庆市綦江区人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。在工伤认定程序中，因第三人重庆市綦江区富安建筑劳务有限公司称其与陈泽六不存在劳动关系，綦江区人社局遂口头告知陈泽六就劳动关系申请劳动争议仲裁，并在陈泽六明确拒绝的情况下作出《工伤认定中止通知书》，决定中止工伤认定，待其提供相关证明后恢复工伤认定程序。陈泽六收到该中止通知书后不服，提起行政诉讼。

裁判结果

人民法院生效判决认为，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有对劳动关系进行调查核实并作出认定的法定职责。当事人对是否申请劳动争议仲裁具有选择权，在当事人拒绝申请仲裁的情况下，劳动行政部门应当依法进行调查核实，并作出是否属于工伤的认定。綦江区人社局在陈泽六明确表示拒绝申请劳动争议仲裁的情况下，径行中止工伤认定程序，实质是怠于履行调查、核实劳动关系的法定义务，拖延履行工伤认定的法定职责，导致陈泽六的工伤认定程序无法继续进行，对其权利义务产生了实质影响，故判决撤销涉案中止决定，并责令被告重作。

典型意义

行政程序中止制度设立的目的是在出现法定特殊情形时，避免时间限制给查明事实带来影响，从而更好的保障当事人的合法权益。中止制度仍是法定期限的计算规范，是约束性规定，而不是行政机关随意改动法定期限的权力。实践中，行政机关往往误解了其制度设立的初衷，将中止制度作为随意把握法定期限的依据，不时出现滥用的情形，中止制度就从约束变成了权力，成为行政机关规避怠于履职风险的重要手段。当中止行为不具备法定要件，导致行政程序无法继续进行，侵害当事人的合法权益时，应当纳入人民法院司法审查的范围。 

来源：重庆五中院官网

附判决书原文

重庆市第五中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）渝05行终115号  

上诉人（一审被告）重庆市綦江区人力资源和社会保障局。住所地：重庆市綦江区文龙街道石佛岗34号。

被上诉人（一审原告）陈泽六。

一审第三人重庆市綦江区富安建筑劳务有限公司。住所地：重庆市綦江区文龙街道龙角路。

上诉人重庆市綦江区人力资源和社会保障局（简称綦江区人社局）因与被上诉人陈泽六中止工伤认定决定一案，不服重庆市渝中区人民法院2017年11月28日作出的（2017）渝0103行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月29日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2018年2月8日进行了法庭询问。上诉人綦江区人社局的委托代理人王钰，被上诉人陈泽六的委托代理人欧云飞、刘长伟，一审第三人重庆市綦江区富安建筑劳务有限公司（以下简称富安建筑劳务公司）的委托代理人张海琼，均到庭参加法庭询问。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，位于重庆市巴南区的融创启洋二期M07-1/04、M07-2/04地块工程项目系由重庆山海建设（集团）有限公司承建，随后，该公司又将此工程项目的劳务分包给富安建筑劳务公司，工期为2016年4月28日至2018年6月30日。2016年11月8日，陈泽六经人介绍到融创启洋二期项目工地做木工。同月10日上午11时左右，陈泽六在工地8号楼作业时，因躲避塔吊快掉下的钢管时摔倒受伤，经重庆市巴南区南泉街道社区卫生服务中心诊断为右侧第6、7、8肋腋段骨折。2017年3月8日，陈泽六向綦江区人社局提出工伤认定申请。同日，该局向陈泽六发出《工伤认定申请补正材料告知书》，要求其提供与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）或人事关系的证明材料、证人证言及身份证复印件、工作考勤登记表等。同年3月15日该局作出工伤认定申请受理决定书，对陈泽六的申请予以受理。同年3月30日，该局向富安建筑劳务公司作出《工伤认定限期举证通知书》，该公司收到通知书后，向綦江区人社局提交了《回函》，称其与陈泽六不存在劳动关系。同年4月15日，綦江区人社局向陈泽六作出綦江人社伤险中字（2017）2号《工伤认定中止通知书》，根据《工伤保险条例》第二十条第三款、《工伤认定办法》第二十条之规定，决定中止工伤认定，待提供相关证明后恢复工伤认定程序。陈泽六收到该中止通知书后不服，遂向法院提起诉讼。

一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条的规定，綦江区人社局具有对工伤认定申请作出相应处理的法定职责。最高人民法院行政审判庭（2009）行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》载明：“劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”根据该答复内容，社会保险行政部门在工伤认定程序中依法具有认定是否存在劳动关系的职权，而认定伤者与单位之间是否存在劳动关系则必须基于一定的事实。《工伤认定办法》第九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。”第十一条规定：“社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料……”。从上述规定可以看出，社会保险行政部门在工伤认定程序中可以根据需要而进行调查核实，查清事实，开展调查是社会保险行政部门的法定职责。陈泽六已向綦江区人社局提交了证人证言、劳务分包合同、诊断证明等证据材料，富安建筑劳务公司亦提供了一份《回函》，而綦江区人社局却未对当事人双方及相关证人作任何调查核实，在缺乏相关事实的情况下，即得出双方劳动关系无法判断的结论，并以此为由作出工伤认定中止决定，属于证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决撤销綦江区人社局于2017年4月5日作出的綦江人社伤险中字（2017）2号《工伤认定中止通知书》；綦江区人社局在本判决生效之日起六十日内针对陈泽六的工伤认定申请重新作出行政行为。

上诉人綦江区人社局不服一审判决，认为陈泽六是否是富安建筑劳务公司承包的建筑工地上的工人，是否与该公司存在劳动关系，是否在融创启洋二期项目工地做工等事实均无法确认。上诉人履行了调查核实工作职责，为了充分保护当事人的合法权益，上诉人才做出了本案被诉的工伤认定中止决定。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。

被上诉人陈泽六辩称，工伤认定不必然以劳动仲裁结果为前置条件，在被上诉人明确表示不愿通过仲裁程序对劳动关系进行确认的情况下，綦江区人社局作为具有工伤认定的法定职权和职责的行政机关，仍作出中止工伤认定的决定，严重侵害被上诉人权益。请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人富安建筑劳务公司述称，同意上诉人綦江区人社局的意见。

上诉人綦江区人社局向一审法院提交并举示了以下证据、依据：

1、《工伤认定申请表》，拟证明陈泽六于2017年3月8日提出工伤认定申请；

2、《工伤认定申请补正材料告知书》及送达回执，拟证明綦江区人社局于2017年3月8日依法发出《工伤认定补正材料通知书》并邮寄送达陈泽六；

3、《工伤认定受理决定书》及送达回执，拟证明綦江区人社局于2017年3月15日依法受理，并送达给申请人；

4、《工伤认定限期举证通知书》及送达回执，拟证明綦江区人社局于2017年3月30日依法向富安建筑劳务公司发出举证通知并邮寄送达；

5、《工伤认定中止通知书》及送达回执，拟证明2017年4月5日綦江区人社局依法向陈泽六发出《工伤认定中止通知书》；

6、重庆市巴南区南泉街道社区卫生服务中心《诊断证明书》，拟证明陈泽六受伤的情况；

7、重庆山海建设（集团）有限公司向渝中区人力资源和社会保障局出具的《关于陈泽六工伤认定限期举证的函》及附件《劳务分包合同》，拟证明陈泽六与重庆山海建设（集团）有限公司不存在劳动关系；

8、富安建筑劳务公司向綦江区人社局出具的《回函》，拟证明陈泽六与该公司不存在劳动关系；

9、法律依据：《工伤保险条例》、《工伤认定办法》、《重庆市工伤保险实施办法》、人社部发（2013）34号《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》。

被上诉人陈泽六向一审法院提交并举示以下证据：

1、融创启洋二期建设项目公示表，拟证明施工单位为重庆山海建设（集团）有限公司；

2、《重庆市公安局案（事）接报回执》，拟证明2016年11月28日山海公司与陈泽六未就赔偿协商一致；

3、韦会常、韦会明的证明材料；

4、重庆市巴南区南泉街道社区卫生服务中心《诊断证明书》、《住院病案首页》、《入院记录》、《出院记录》。

证据3-4拟证明陈泽六在融创启洋二期项目工地受伤。

一审第三人富安建筑劳务公司未向一审法院举示证据。

一审法院经庭审质证，对证据作如下确认：綦江区人社局举示的证据1-8，陈泽六举示的证据1-4，均真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。

上诉人綦江区人社局向本院举示了綦江人社伤险恢复字[2017]5号《工伤认定恢复通知书》、綦江人社伤险中字[2018]2号《工伤认定中止通知书》，拟证明上诉人綦江区人社局于2017年12月5日以綦江人社伤险恢复字[2017]5号《工伤认定恢复通知书》恢复了对陈泽六工伤认定的调查，2018年1月10日再次对陈泽六工伤认定程序进行中止的事实。

被上诉人陈泽六及一审第三人富安建筑劳务公司对上诉人举示的该两份证据无异议。

各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确。上诉人在本院二审中举示的两份证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。据此，本院除对一审法院查明事实予以确认外，另查明：2017年12月5日，綦江区人社局作出綦江人社伤险恢复字[2017]5号《工伤认定恢复通知书》，对陈泽六工伤认定申请恢复调查。2017年12月27日，綦江区人社局提起本案上诉。2018年1月10日，綦江区人社局作出綦江人社伤险中字[2018]2号《工伤认定中止通知书》，载明：“经调查核实：该案件现已进入司法程序。根据《工伤保险条例》第二十条第三款、《工伤认定办法》第二十条之规定，决定中止工伤认定，待提供相关证明后恢复工伤认定程序”。本院二审询问中，上诉人及被上诉人对本案被诉綦江人社伤险中字（2017）2号《工伤认定中止通知书》作出前，上诉人綦江区人社局口头告知被上诉人陈泽六就是否存在劳动关系申请劳动争议仲裁、被上诉人陈泽六明确拒绝的事实无异议。

本院认为，根据国务院《工伤保险条例》第五条的规定，上诉人綦江区人社局具有对工伤认定申请作出相应处理的法定职责。本案争议焦点在于上诉人綦江区人社局作出本案被诉綦江人社伤险中字（2017）2号《工伤认定中止通知书》，中止工伤认定程序是否符合法律规定。

国务院《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见》第五条进一步明确规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”。据此，社会保险行政部门在工伤认定中，可以依法中止工伤程序，但必须符合前述法律规定的条件，即“需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据”，具体而言，当劳动关系存在争议时，还必须满足“无法确认”这一条件，而且，是在当事人选择了仲裁的情况下，在仲裁期间方可中止。

国务院《工伤保险条例》第十九条第一款和人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第九条、第十一条、第十二条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，有权对事故伤害进行调查核实，也有权对申请人提供的证据进行调查核实。最高人民法院行政审判庭（2009）行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》明确：“劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”按照上述规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，发现劳动关系存在争议的，有权进行调查核实，也有权作出认定。这一方面是劳动行政部门的行政职权，同时也是其法定职责。既然为其法定职责，则应当依法履行。本案中，被上诉人陈泽六在申请工伤认定时，提交了证人证言、《劳务分包合同》等证据材料以证明其劳动关系；而对陈泽六不是工伤负有举证责任的一审第三人富安建筑劳务公司，在收到上诉人綦江区人社局依法送达的《工伤认定限期举证通知书》后，仅向綦江区人社局提交了《回函》，陈述其与陈泽六不存在劳动关系，并未提交相关证据。上诉人綦江区人社局如认为劳动关系存在争议，应当对陈泽六提交的证据进行调查核实，对其劳动关系争议作出认定。只有当劳动关系无法确认时，方可告知被上诉人陈泽六可以申请仲裁。但上诉人綦江区人社局在本案中举示的证据，并不能证明其进行了相关调查核实，更不能证明争议的劳动关系无法确认。在此情况下，上诉人綦江区人社局告知被上诉人陈泽六申请劳动争议仲裁，并不符合前述法律规定。

再者，根据人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见》第五条的规定，社会保险行政部门告知申请仲裁后，当事人“可以”申请仲裁而非“应当”申请仲裁，当事人对此有选择的权利。且根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条的规定，在挂靠、转包等特殊情形下，工伤认定不以是否存在真实劳动关系为前提。因此，本案中，在被上诉人陈泽六已经向綦江区人社局明确表示拒绝申请劳动关系仲裁的情况下，上诉人綦江区人社局应当依法履行调查核实和认定的职责，其中止工伤认定程序，实质是拖延履行对被上诉人陈泽六进行工伤认定的法定职责，这将导致被上诉人陈泽六的工伤认定程序无法进行下去，对陈泽六的权利义务产生了实质影响。因此，虽然一般情况下，行政机关中止行政程序的行为只是一个过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，但当行政机关的中止行为实为拖延履职或者拒绝履职时，则对当事人的权利义务产生了实际影响，成为可诉的行政行为。一审法院对上诉人作出的中止行为进行实体审理并作出撤销该中止通知书并责令限期作出行政行为的判决，并无不当。

此外，一审判决作出后，上诉人綦江区人社局于2017年12月5日以綦江人社伤险恢复字[2017]5号《工伤认定恢复通知书》对陈泽六工伤认定申请恢复调查。之后，又于2018年1月10日作出綦江人社伤险中字[2018]2号《工伤认定中止通知书》，再次决定中止工伤认定，行政行为随意而不严肃，实属不当。

综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法。上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人重庆市綦江区人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

来源：重庆五中院  牛牛劳动法

本文转自：劳动法行天下